全面实施预算绩效管理须实现四大突破

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■白景明

强约束是现代预算制度的突出特征，预算绩效管理是实现强约束的基本制度保障。中国共产党第十九次全国代表大会报告提出，全面实施预算绩效管理是新时期预算管理改革重点的明确界定。从预算绩效管理的现状来看，全面实施预算绩效管理要实现四个突破。

推进部门预算整体支出绩效管理体系

支出绩效管理的不完全性所导致的最大问题是公共产品的供给成本和产出之间的联系被人为地分离，使得绩效管理既不能反映投入产出率，也不能解释支出结果的价值。

2000年后，我国预算绩效管理从部门预算项目支出后评价开始，2010年后，逐步推进了绩效目标设定、支出绩效评价和结果应用的全过程预算绩效管理模式。这种模式的特点是，绩效管理只适用于一般公共预算支出中超过一定资本规模的项目支出，60%的部门预算资金被排除在外。支出绩效管理的不完全性所导致的最大问题是公共产品的供给成本和产出之间的联系被人为地分离，使得绩效管理既不能反映投入产出率，也不能解释支出结果的价值。

目前，中央和省两级的预算公开使得公布各部门的预算并将其细化到基本支出的总额和结构成为可能。这一点受到公众的称赞，但也引起了公众对该署整体开支表现的关注。因此，只有实施部门预算总支出绩效管理体系，才能全面衡量和控制部门预算总支出的合规性和投入产出率，进而向社会充分说明部门预算支出的必要性。

财政部于2012年和2014年发布了关于构建部门预算总支出绩效管理体系的相关文件。其中，2012年发布的《部门支出管理绩效综合评价方案》规定，部门预算绩效管理包括支出绩效总体目标管理、支出预算执行总体监控、支出绩效总体评价和绩效管理结果应用，其中核心点是绩效目标管理。因为绩效评估和绩效监控应该基于绩效目标。有鉴于此，要全面落实部门预算的总体支出，绩效管理首先要完善绩效目标管理。然而，改进绩效目标管理并不容易，至少有两个基本问题需要解决。

首先，科学界定部门产出。部门产出是部门职能的集中反映。部门职能一般包括系统设计、公共产品的提供和公共服务活动的管理。因此，与项目支出产出不同，部门产出是与职能相对应的产出的总和，项目支出产出实际上是某些部门产出的表现。各部门的产出大多体现在职能对应的规范性文件数量、公共服务活动的价值、维护社会经济秩序的工作量等方面。因此，在批准部门绩效目标时，有必要对产出量进行分类和确定。

然而，在实践中，不可避免的问题是，各种产出都受到许多因素的影响，具有很高的不确定性。例如，规范性文件的输出。颁布法律法规意味着引进制度。一个预算年度可以有多少制度出台的计划，但能否全面落实，取决于党和政府宏观管理的相机选择和改革安排，而不是部门的意愿。另一个例子是公共服务活动的价值。以公安部门为例，破案的数量取决于犯罪的发生率，但这个发生率值是完全随机的，根本没有必然性。另一个问题是，各个部门的职能类别差别很大，有的部门职能单一，有的职能多样。因此，在划分部门产出时，如何对产出进行分类，如何确定指标值区间，如何判断不同类型产出之间的关系等问题都需要解决。

第二，全面了解投入产出率。投入产出比是衡量财政支出绩效的关键指标。建立评价标准就是确定测量尺度。确定评价标准应坚持什么原则是首先要解决的问题。目前，人们总是简单地通过追求高投入产出来判断财政支出的绩效水平。这实际上是一个误会。因为公共产品供给质量的提高要求增加单位公共产品供给的投入量，这将导致单位公共产品投入产出率的下降。例如，在义务教育中，提高教学水平要求人均经费水平向上转移，这将不可避免地导致义务教育总投入产出率的下降。

此外，在当前我国正处于提高基本公共服务水平阶段的情况下，公共产品投入产出率的下降只是政策效应的表现，而不是一种不良现象。因此，衡量部门总支出的投入产出比不能仅仅基于数字的减少。当然，这并不是说公共产品的供给成本越高越好。应该追求的是在压缩一般管理支出的条件下提高投入产出比，而不是在压缩公共产品享受水平的条件下提高投入产出比。

绩效管理涵盖整个政府预算

政府基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算未纳入绩效管理，这实际上表明，政府在宏观经济稳定和民生保障方面的投资在很大程度上缺乏资金使用的保障制度保障，也使人们无法区分一般公共预算以外的预算支出的必要性。

《预算法》明确规定，中国政府预算包括一般公共预算、政府基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算。最后三个预算约占政府预算支出总额的40%，但这些资金目前不包括在绩效管理中。在三个预算中，政府基金预算和社会保险基金预算属于专项预算，总支出近9万亿元。其中，政府资金的预算支出主要用于投资项目，而社会保险资金的预算支出则对应于个人的生存支出。这些支出没有纳入绩效管理，这实际上表明，政府在宏观经济稳定和民生保障方面的投资在很大程度上缺乏资金使用的保障制度保障，也使人们无法区分一般公共预算以外的预算支出的必要性。显然，绩效管理有必要覆盖整个政府预算。推进绩效管理覆盖所有政府预算，应坚持分类处理原则，即根据各种预算的支出特点和管理原则，确定绩效目标、支出评价重点和结果应用方法。

政府性基金预算的特点是分项预算和专款专用。政府资金收入的绝大部分用于做生意，而支出的特点是分成项目投入。因此，政府资金绩效管理可以以项目支出绩效管理为轴进行，如专项债务项目支出。政府基金项目大致可分为三种类型:补贴型、投资型和购买型。其中，投资项目是支出最大的项目。政府资金支出具有较强的经济效应，如土地收储、专项债券项目支出、农林水支出、铁路建设基金支出等。目前，我国政府资金总支出已超过5万亿元，其中70%为投资性支出，对当前固定资产投资有一定的拉动作用。因此，设定政府基金项目的支出绩效目标可以把重点放在就业、投资和消费上。

此外，衡量政府基金项目的支出绩效主要取决于支出对就业、投资和消费的拉动作用。政府性基金项目支出绩效动态监控的关键是建立信息处理系统和现场监管系统。因为政府资金的主要使用者是企业。他们是否按照协议使用资金需要收集大量的信息来识别他们，并前往现场进行调查。例如，土地转让的收入和支出，数万亿资金用于土地开发，这些资金最终将分配给许多企业。他们是否按照协议及时有效地使用它们需要大量的信息处理和现场检查才能得出结论。从政府资金的特点来看，将项目支出绩效评价结果公之于众是利用结果的最佳方式。

社会保险基金支出的受益人是自然人。社会保险基金预算也应单独编制，并指定用于特殊目的。与其他预算支出不同的是，各种社会保险支出的突出表现是合规性和及时性。现实中的主要问题是道德风险导致的非标准支出。例如，医疗保险支出中的虚假报销。因此，建立社会保险基金绩效管理体系的关键是建立合规绩效评价指标，其中社会效益评价指标的重点是准确衡量支出及时性带来的生存保障效果。例如，养老保险支出的及时性对退休人员生存保障的影响。

此外，社会保险基金绩效管理还应根据社会保险项目建立收支风险评估体系。具体内容可以包括以下三点:第一，评估保费收入的增长趋势。主要影响因素包括人口规模、人口年龄结构、就业结构等。第二是评估从其他预算转移的资金的增长可能性边界。关键是要计算一般公共预算转移资金的增长趋势；三是评估支出需求的增长趋势。主要影响因素可以从人口群体状况、安全水平、价格变化等方面进行选择。

平衡各级财务，促进绩效管理

中央政府和大部分省份的一般公共预算中的项目支出都采用了绩效管理，但在市、县和乡镇还没有采用，大约80%的一般公共预算支出发生在三级财政中；80%的政府资金和90%的社会保险资金也用于市、县和乡镇，这使得绩效管理成为一个没有终点的半成品项目，难以发挥强大的约束作用。

根据宪法对第一级政府财政的要求，我国有五级财政:中央、省、市、县和乡，后四级统称为地方财政，其中各省乡镇财政的完整性不一致，其余三级为完全财政。目前，各级财政对绩效管理的推进是极不平衡的。中央政府和大部分省份的一般公共预算中的项目支出采用绩效管理，但在市、县、乡尚未采用，约80%的一般公共预算支出出现在市、县、乡的财政中。同时，80%的政府资金和90%的社会保险资金也用于城市、县和乡镇。这使得绩效管理成为一个没有终点的半工程，难以发挥约束的强大作用。显然，实现各级财政平衡和促进绩效管理关系到预算资金使用的整体安全和效益的增长。

各级财政平衡要逐步推进绩效管理，最大的困难在县乡两级。目前，县乡两级地方一般公共预算支出比例高达54%。县乡两级一般公共预算支出有两个特点:一是大部分资金来自上级财政转移支付，分为一般转移支付和专项转移支付。前者大部分列入部门预算的基本支出，而后者大部分列入部门预算的项目支出。第二，支出结构复杂。县级政府属于基层财政，但有完整的管理体制，直接提供公共产品。县级一般公共预算支出几乎涵盖所有职能分类科目。因此，在县级财政绩效管理中，上级转移支付资金可以按照上级财政的要求执行，同级收入产生的支出可以按照同级绩效管理体系进行操作。

同时，在财务部内设立了一个绩效管理组织，以协调绩效管理的实施。在推广阶段，应从一般公共预算中的项目支出开始，逐步扩展到部门预算和其他政府预算的总支出。从控制地方财政风险的角度出发，应尽快建立地方政府资金支出绩效管理体系，重点是土地出让收入和专项债务项目的绩效管理。

构建支出政策绩效管理体系

近年来，虽然中央政府对单项支出政策的事后效果进行了评估，但事前绩效目标评估和事中绩效评估均未开展。事实上，这导致支出政策的错误选择或执行不力，其后果是不可挽回的，只能重复一次。

支出政策是政府为促进社会发展和调整经济运行而配置资金的目标体系，表现为总支出和支出结构安排的变化。支出政策包括总量政策和结构政策。前者着眼于解决两大问题:反经济周期和公共福利制度的运行保障。后者侧重于解决结构性问题，如经济结构调整、公共福利的重点保护和区域发展平衡。支出政策的选择取决于宏观经济政策和社会发展政策。支出政策绩效可分为两类:总体绩效和领域绩效。《预算法》明确规定支出政策是预算审查的重点。事实上，我们需要检讨开支政策的表现。然而，目前我国各级财政还没有采用绩效管理的支出政策。近年来，虽然中央政府对单项支出政策的事后效果进行了评估，但事前绩效目标评估和事中绩效评估均未开展。事实上，这导致支出政策的错误选择或执行不力，其后果是不可挽回的，只能重复一次。国务院专项检查反映的一些情况说明了这一点。

此外，目前预算绩效管理的突出缺陷是重微观轻宏观，使人们无法把握政府支出扩张的合理性，看不到财政收入增长的必要性，进而要求无限减税。特别是近几年，赤字率上升到3%，2017年赤字达到2.38万亿元，相当于2000年初一般公共预算支出总额。如此庞大的支出，如果没有绩效管理，很难让公众相信扩大赤字的必要性。

设定支出政策绩效目标是支出政策绩效管理的核心内容。支出政策绩效目标可分为两类:总体目标和单项政策目标。前者是指总支出的经济社会发展效应，后者是指某一类总支出的经济社会发展效应。总体目标包括社会发展和经济发展指标。社会发展指标主要包括公民素质提高、环境质量改善和医疗卫生水平，而经济发展指标主要包括经济增长拉动率、固定资产投资贡献率、就业增长促进率和消费增长贡献率。

支出政策绩效评估的难点在于制约经济社会发展的因素的多样化和可变性的影响，支出政策预期目标值的实现程度往往具有高度的不确定性。因此，有必要建立实际效果值与目标值差异的容忍度指标来衡量支出政策的绩效。

(作者是中国财政科学研究院副院长)