化解地方债风险有良招

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地方债务，即地方政府和地方公共机构发行的有财政收入的债券。近年来，化解地方债务风险已成为金融监管领域经常使用的一个热门词汇。2017年中央经济工作会议明确提出要切实加强地方政府债务管理，这体现了国家层面对地方债务问题的高度重视。当国家经济监管开始从总量转向质量时，金融市场更加强调安全和稳定，地方债务可能面临一个转折点。

加速的地方债务

直到退潮，我才知道谁在裸泳。

4月4日，新疆维吾尔自治区发展和改革委员会官方网站上的一篇文章引起了市场的极大关注。文章要求关闭新疆的全部ppp项目。对于已经开展前期工作的建设项目，所有不能落实的资金来源将不予上报，不予受理。

2015年5月22日，新疆维吾尔自治区人民政府借用财政部国债发行招标制度，通过公开招标方式发行59亿元自治区政府普通债券，用于偿还截至2013年6月30日经审计认定的债务中2015年到期的部分债务本金。本次发行的一般债券为3年11.8亿元，5年17.7亿元，7年17.7亿元，10年11.8亿元。据了解，今年5月份一些债券的偿还期即将到来。

复旦大学金融研究中心主任孙在接受《经济学人》记者采访时表示，考虑到地方债务是立即偿还的，很容易产生系统性金融风险。我们一般分为两种类型:债券互换，如果有能力偿还，可以适当推迟，但地方政府必须拿出具体计划，建立创新驱动的产能模式，进行供给侧改革，盈利后慢慢偿还。第二，国家认为新疆债券互换不能解决地方债务危机，这并不意味着新疆不发展。国家将直接处理以前的债务，引入新经济的主要力量，改变地方政府参与服务的角色，并将项目的制定、实施和监督移交给中央政府任命的金融机构和企业。届时将有大量企业进驻，地方企业也可以通过税收参与和贡献国家财政。

这一变化恰当地缓解了中央政府面临的困境。如果地方融资平台不整改，整个银行体系可能会被拖垮；而严格的整改，也担心进一步促进经济增长的下降。与西方铁锅卖硬着陆不同，新疆地方债务的处理确保了地方财政压力不会转移到市场扩散风险上，引发恐慌。

地方债务闸门的开启，无疑缓解了地方政府发展资金的饥渴，但同时也很难混水摸鱼。目前，由于缺乏监管，近两年地方债务缺乏官方统计，其规模和情况仍不得而知。

如果新疆成为全国解决地方债务的第一枪，能否根据各省的实际情况，在解决整体地方债务危机方面取得好的效果？众所周知，地方债务可以给地方基础设施融资模式带来巨大变化，而地方政府债务主要用于建设改善人民日常生活的巨大公共服务。当地方政府收入趋紧时，一旦债务危机变成连锁现象，处理地方政府债务就迫在眉睫，那么如何解决地方债务问题，降低债务风险呢？

隐藏的风险，酝酿的危机

2014年9月，国务院发布《关于加强地方政府债务管理的意见》(以下简称43号文件)，进一步明确了地方政府债务管理，积极推广和运用政府与社会资本合作(ppp)模式，吸引社会资本参与公益事业的投资和运营，使ppp项目一度在全国开花结果。

一般来说，在公私伙伴关系项目中，政府需要充当公共事务的管理者和公共产品或服务的购买者。孙指出，近年来，人们已经清楚地感觉到，公共服务和公共设施的逐步改善在三四线城市中更加明显。一方面，这些资本密集型项目依靠政府和社会的合作模式来发展；另一方面，资本偿还周期需要3 -10年，这实际上增加了银行的资本压力。此外，随着互联网金融和理财产品的出现，银行存款也在减少，还款能力下降，导致资产方债务恶化，加剧影子银行表外业务资金激增，形成恶性循环。

此外，对于ppp项目的支出责任不得超过预算支出的10%的要求，金融机构可以在收入安排上做文章，比如将合同收入分配给莫名其妙的项目，提高广告牌和路灯的价格，迫使地方政府回购，或者直接伪造和使用中央企业的信用评级进行融资。在一定程度上，ppp项目是地方债务扩张的催化剂。

很难保证金融创新会误入歧途。同济大学经济管理学院教授钟宁华告诉《经济记者》，在ppp模式的操作层面，清晰的股份和真实债务的存在也让人感觉很大。

所谓“清分实债”，是指在公共建设项目的社会融资中，政府和企业各出资、各占一份。事实上，为了吸引企业手中的资本，一些地方政府已经超额承诺，给予企业高于银行利率的固定收益，从而将股权转化为债权，变相向企业借钱，甚至利用地方财力煽动数十倍的资本。

钟宁华表示，由于对地方政府政绩的错误认识，ppp项目通过各种融资方式片面追求短期经济发展效益，地方债务持续上升。为了实现利润最大化，企业更加注重地方政府资金的对接，ppp项目的范围将趋于普遍化。去年9月，国务院法制办公室、国家发展和改革委员会、财政部起草了《政府与社会资本在基础设施和公共服务领域的合作条例(征求意见稿)》。这一举措提高了立法质量，加强了政府与社会资本合作的管理体系，深化了地方债务改革，刺激了市场活力，从而使社会资本放心。

与官方政策的积极解读相比，银行员工张晓告诉记者，在过去两三年里，几乎所有银行的地方政府平台贷款都没有减少，而是增加了。除了最常见的贷款模式，产业基金模式和ppp项目都处于疯狂增长阶段。对银行来说，经济正在走下坡路，没有地方投资，但必须确保运营利润。银行更喜欢政府认可的各种ppp项目融资平台。

经过多年的积累，大病初愈的地方债务有了一点意义。随着2013年中国地方债务的蓬勃发展，按照3-10年的一般债务周期，早在去年地方债务就已经达到集中结算阶段，难以偿还数千亿地方政府债务，于是债券互换的概念就诞生了。

警惕债券互换的额外风险

3月26日，财政部下发文件，要求各地尽快开始发行替代债券，确保在国务院规定的期限内完成以非政府债券形式发行的政府债券互换工作，以加快地方政府债券互换的进程。

记者了解到，截至3月底，许多地方的地方债券互换已经加快。2018年，通过财政部深圳证券交易所政府债券发行系统成功发行了第一批广西壮族自治区政府普通债券和特种债券，总额达100.6亿元。湖北省在2018年成功发行了第一批125.4亿元人民币的地方债券，其次是江西省、河北省和云南省，全部为替代债券。根据财政部的数据，2018年地方债务置换金额为1.73万亿元。

替代地方政府债务，将地方政府债务作为央行合格的抵押资产，是缓解地方政府债务压力、振兴股票经济的重要举措。这些不仅可以促进实体经济的发展，刺激经济增长，避免系统性风险。同时，政府债务置换也是扩大金融投资、促进经济增长的重要举措。中国社会科学院金融研究所法律与金融研究室副主任尹振涛这样解释政府债券互换的作用。

目前，在财政部对地方债务的有力监管下，各级地方政府正在加快建立健全规范的债务融资机制，防范和化解金融和金融风险。财政部相关负责人表示，截至2017年底，中国地方政府债务为16.47万亿元，债务比率(债务余额/综合财力)为76.5%，低于国际预警标准。

不过，钟宁华表示，关于债券互换，用时间交换空或空.可能并不准确总的来说，这只能缓解债务压力，并不能从根本上解决问题。他认为，化解地方债务风险的核心在于明确各方的权利和责任，也就是说，根据43号文件，有必要确保用户和发行人是一致的，并按照协议承担责任。

地方债券互换是中国自2015年以来采取的一项重要地方债务管理措施。开展地方债券互换不仅规范了地方债务存量管理，而且提高了地方政府应对风险的能力，同时降低了债务成本，减轻了地方企业的负担。孙认为，地方债券互换还应注意隐藏债务风险，要与从严治党、反腐倡廉相结合，并在国家层面进行监管，最大限度地减少道德风险。地方债券互换不是由国家支付的。防范系统性金融风险是每个人的共识，公众不会容忍地方债务风险。

2018年是地方政府债券互换的最后一年，加强地方政府债务管理必将把风险防范放在突出位置。能否顺利渡过汛期，取决于监管投入行动，使债务领域公开透明，发布合理的债务进度，并使实际效果清晰可辨。

在适当的时候解散

去年中央经济工作会议结束后，2017年12月23日，审计署发布了《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增加的报告》。财政部对外表示，坚持中央不补助的原则，确保谁有孩子谁就有孩子，坚决消除地方政府以为中央买单、金融机构以为政府负担一切费用的错觉。

在这里，中央政府的梦想破灭了，几天后，地方政府做出了调整。2018年1月3日，新华社发布新闻报道称，内蒙古自治区党委承认空回合导致政府财政收入虚高，部分县区工业增加值下降。经财政审计部门反复核算，2016年一般公共预算收入为530亿元，调整了2017年收支预算预期目标。削减后，2017年全区公共预算总收入为1703.4亿元，比2016年公布的数据低14.4%。这是继辽宁省伪造gdp之后的第二个省份。

有专家表示，原因在于削减后财政收入减少，反映出地方政府债务还本付息压力加大，有提前备案的嫌疑。在同一天召开的内蒙古经济工作会议上，一些政府过度举债的项目被暂停和延期，包头和呼和浩特的一些地铁项目被坚决叫停。

孙表示，地方债务不是地方政府单方面造成的问题。分税制改革后，地方政府权力与财权不匹配，而且修订前的预算法不允许地方政府借钱，这使得地方政府不得不以其他方式借钱来弥补资金缺口。特别是2008年以后，中国经济增长进入了一个奇怪的现象，这表明经济增长率和市场投资同时被推迟。为了保持经济增长率，我们付出了一定的代价。

中国人民大学国际货币研究所副所长曲强对地方债务有着短期的警惕和长期的无忧态度。在他看来，地方债务问题包含着二分法的辩证关系。

从短期来看，地方债务的风险不可低估，尤其是依靠举债填补地方财政漏洞、维持僵尸企业生命的做法。然而，从长远来看，政府债务膨胀的问题在世界上并不少见。美国、欧盟和日本等国家比中国强大得多，持续时间也更长。许多例子表明，在经济低迷时期，适当有序地扩大公共基础设施建设和投资可以抑制中短期衰退。然而，地方债务的投资对象往往是新经济和创新领域，这一领域潜力巨大。如果风险渠道得到严格控制，地方债务的光明前景仍可预期。瞿强说。

曲强告诉经济记者，解决地方债务危机有四个步骤。第一步是查明未偿债务，澄清地方债务账户，接管地方财政和经济权力，划分债务权利和责任，以避免过去地方政府团队的干预。第二步是检查家庭背景。地方政府应了解自身的偿债能力(贷款偿还期和资产负债率等指标反映了偿还贷款的能力)，了解现有的存量资产，并考虑资产的流动性。第三步是划分权责，明确债务性质，区别对待，支持有利于地方发展和培育新产能的基础设施建设；相反，对于僵尸企业和低效率的生产能力，我们应该有决心放弃和切断他们的贷款渠道。第四步是与中央政府、监管机构和相关金融机构合作，偿还债务、发放贷款或为现有信贷项目拨备资金。

尹振涛强调，ppp项目清理整顿和地方政府债务风险化解工作正在全面展开。在这个过程中，我们需要深刻理解中央政府为防范风险而采取的果断政策。同时，地方政府和监管机构也应关注风险缓释和处置过程中可能出现的风险。例如，当公私伙伴关系项目突然停止时，初始投资可能无法收回，给包括金融市场在内的金融机构带来的波动需要加以考虑和妥善处理。

除此之外，还表示，地方政府可以通过出售部分国有资产或发行市政债券来偿还债务，这不仅可以有效解决债务偿还问题，还可以促进市场化改革。地方政府债务主要集中在工程质量上。即使资金在短时间内不可用，只要国家判断项目有利可图，项目资产证券化就可以进行。通过对未来现金流的预判，银行重新设计理财产品，未来项目方支付到期收益。