纳税人拒不开发票 税务机关如何处理

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《中华人民共和国发票管理办法》第九条规定，销售货物、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，应当为对外经营收取资金，收款人应当向付款人开具发票；特殊情况下，付款人应向收款人开具发票。然而，在实践中，纳税人有时会拒绝开具发票。据北京市门头沟区国家税务局统计，在税务机关收到的投诉中，纳税人拒绝向消费者开具发票的投诉占全部投诉的70%以上。

为什么纳税人不开发票

纳税人拒绝向消费者开具发票，这种情况通常出现在餐饮、零售和娱乐行业。纳税人的动机有三种典型情况，一是隐瞒收入，二是不被认定为增值税一般纳税人，三是经常性配额使用者担心被税务机关提高。虽然后两种情况是通过隐藏收入来实现的，但由于出发点不同，笔者将它们分别进行了分类。

我认为第一种情况是逃税。随着手写发票的逐步取消，绝大多数纳税人使用税控设备开具发票，开票数据需要提交给税务机关。升级版的发票甚至可以实时传送给税务机关。因此，为了逃避纳税义务，商家拒绝向消费者开具发票，或者采取送饮料的方式诱使消费者不要发票。

第二种情况，由于商家账户混乱，购买渠道不规范，从不开具发票的商家一般购买商品，不能取得增值税专用发票，也不需要抵扣，所以他们愿意作为小规模增值税纳税人简单征收增值税。为避免销售额达到增值税一般纳税人的标准，通过不开或少开发票来隐瞒收入。

在第三种情况下，它通常针对的是通过定期固定征收方式纳税的纳税人。经过税务机关的典型调查，产生了一系列的定额参数，一些纳税人利用这些定额参数从税务机关获得较低的定额。然而，税法规定，如果固定纳税人的销售额连续三个月超过配额的20%，则需要重新批准配额。为了避免暴露真实的销售额，纳税人通过不开或少开发票来隐藏他们的收入。

在这三种情况下，纳税人出于不同的动机，通过不开发票或少开发票来隐瞒收入。

处理此类问题的收集和管理实践

在日常征管中，基层税务机关接到消费者投诉后，一般采取调解的方式解决，即联系纳税人尽快为消费者开具发票。在大多数情况下，纳税人知道不开具发票是违法的。为了避免税务机关更严厉的检查和处罚，他们应该尽快向消费者开具发票。

虽然税务机关对这类案件有行政处罚权，但由于规定了责令变更不处罚和对首次违规行为免予处罚，基层税务机关很少主动处罚纳税人，或者在执法过程中，违法成本低、案件频繁、涉案金额和税款少、取证困难，税务机关很少进行行政处罚。

然而，一些纳税人经税务机关投诉和查询后仍拒绝开具发票。笔者在基层就遇到过这样一个典型案例，经营者没有申请工商执照，属于工商部门提到的“无证经营”。笔者认为，根据《中华人民共和国增值税暂行条例》第一条的规定，在中华人民共和国境内销售货物或者加工、修理、更换服务、劳务、无形资产、不动产和进口货物的单位和个人，是增值税的纳税人，应当依照本条例缴纳增值税。因此，经营者的经营行为属于增值税应税行为，经营者属于税法意义上的纳税人，其经营活动发生时应开具发票。对于这种情况，在税务实践中，税务机关首先提醒纳税人尽快办理营业执照，税务机关会将其纳入日常管理。由于税务机关对无照经营难以行使处罚权，只能提醒他们；第二，要求纳税人申请临时税务登记，并通过代纳税人开具发票尽快解决消费者对拒绝开具发票的投诉。在实践中，纳税人的合作程度不高，主要是因为纳税人的经营场所不符合工商部门核发营业执照的要求，或者经营场所面临拆迁，当地政府停止工商登记，或者经营场所不符合当地政府的总体规划，可能无法申请某些行业的工商登记。纳税人认为工商部门没有出面管理，税务部门没有理由收税。有些纳税人甚至在营业场所的显眼处张贴“小企业，无发票”的告示。

如何解决发票难的问题

这种情况基本上只发生在从事零售、餐饮和娱乐的小企业或个体工商户，但涉及面很广，基本上都是面向消费者的增值税终端环节。针对这一特点，笔者提出以下建议。

一是向消费者普及税收知识和税法，在全社会营造诚信经营、依法纳税的氛围，让消费者知道索要发票不仅是权利保护的证明，也可以防止经营者隐瞒收入。同时，提高获奖发票的中奖率和中奖金额，鼓励消费者索要发票。

第二，严厉打击是否索要发票的价格歧视。如果你索要一张发票的价格，而不索要另一张发票的价格，你应该根据价格欺诈受到惩罚。建议与物价部门联系，开辟专门的投诉渠道，税务、物价部门要共同执法。

第三，简化税务机关要求工商机关管理无照经营的程序。三证合一后，税务机关和工商机关应共同管理无照纳税人。对于无证纳税人，工商部门应该首先查处他们。如果纳税人与工商当局合作执法并获得执照，税务当局将追缴他们未缴纳的税款。

第四，加强非法发票的宣传，税务机关出台相关制度。对于多次拒绝开具发票的纳税人，税务机关在一定范围内予以公布。

(作者:北京市门头沟区国家税务局)